评审-组件商-EPC-业主，形成了金太阳项目的一个闭合循环。制度的设计漏洞，使得循环里的各个利益主体都可分享到财政补贴资金。
“金太阳工程是典型的制度设计缺憾工程，事前补贴，无论财政部怎样的实施路径和制度防范，都会有沙漏的存在。”一位不愿具名的专家告诉记者，财政部在这个工程中，既是出纳又是会计，出现了体制性的错位。
釜底抽薪
此次下发的117号文，抽走了金太阳示范工程的根基，让链条上每一位利益相关者陷入焦虑
从2009年启动的那一刻开始，金太阳工程就陷入“钻漏洞”与“打补丁”的博弈之中。
2009年第一期示范工程，包括329个项目，设计装机总规模642兆瓦。按规定，这些项目按工程投资（约29元/瓦）的50%给予国家补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统，则按投资的70%给予补助。
“金太阳进入的门槛较低。只要能挤进名单，中央财政在投资的时候就补贴，也不需要地方配套。”相关部委一位部门负责人，用“汹涌”一词形容当时的企业申报潮。
第一年暴露的问题，是一些企业获得财政补助资金后，用劣质材料来进行建设。2010年，财政部宣布取消39个“围而不建、以次充好”的项目，总计装机54兆瓦，这其中包括无锡尚德、阿特斯、BP等国内外知名光伏企业担任业主的工程。
2010年，三部委与住建部联合下文，将关键设备招标方式由项目业主自行招标，改为国家集中招标。国家财政资金按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。
但是，2010年项目的补贴标准，仍按照2009年的市场行情确定。企业中标后，国内光伏设备价格上演“高台跳水”。于是，大量的金太阳工程开始延后开工时间，坐等组件价格继续下降，以便获取额外的利润。
业内人士很快发现，集中采购设备仍无法保证工程质量。“中标的大企业也有库存和瑕疵品。这轮金太阳工程，基本把设备商们的库存都清理了。”一位设备供应商介绍说，“大型地面光伏电站采购时都要求质量最好的组件，而金太阳工程的屋顶电站，往往向我们采购最差的组件。”
到了2011年6月，三部委又将政府集中招标，改为由业主单位自主采购。
一位设备商则告诉记者，金太阳业主还普遍与设备供应商签订“阴阳合同”，上报的价格定得高，但实际成交价格压得很低。
2013年3月，财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批，外界均猜测，金太阳工程由此将开始退出历史舞台。
同一时间，国家发改委发布了《关于完善光伏发电价格政策通知》的征求意见稿，针对光伏发电上网电价提出了新的实施方案。
此次下发的117号文，抽走了金太阳工程的根基，让链条上每一位利益相关者陷入焦虑：“取消示范，收回补贴”让业主获利的希望落空，无法支付EPC的账款；EPC没有钱，也无法向组件商支付货款；本已债务缠身的组件商，原指望通过金太阳翻身，反再遭重创。
中达电通公司，是山东大唐金太阳示范工程项目的EPC。其太阳能光电系统事业部部长方剑锋告诉记者，“到最后实在没办法，我们只能起诉大唐，我的分包商和供货商也会起诉我，到时候你起诉我，我起诉你，整个行业都乱了。”
接近财政部的人士称，金太阳工程在批复时已告知业主，“建设周期原则上不超过一年”。此轮被收回补贴的项目，虽然目前大多数已经完工，但都属于“延期完工”，因此“收回补贴是有道理的”。
“这不是结束，只是一个由不太合理的政策，转向另外一个更合理的政策。此次被追缴补贴资金的企业不用太悲观，将来这些企业工程建成并网后，仍可用终端电价补贴的方式收回成本。”上述人士认为，“但如果当初企业为了降成本采用了劣质设备，导致转化率低、发电量少，这个企业必然会蒙受损失。”
显然，财政部希望通过117号文，实现初投资补贴向度电补贴的过渡。但对于产业链上的每一环来说，这种改变是不可接受的。这不仅意味着每一环的获利模式被打破，更意味着每个人都必须先行垫付变革带来的成本。
秦海岩认为：“如果我们没有做金太阳，国内屋顶光伏市场可能现在还是一片荒漠，金太阳也为分布式能源的发展积累了经验。金太阳工程还是有很重要的历史贡献，不应全盘否定。”
孟宪淦认为，“初投资补贴，确实不是一无是处，关键在监管。监管到位，照样发挥作用”，“鉴衡是第三方认证机构，只有验收的权力，没有后期监管的权力，后期监管谁来做，不知道。”
孟宪淦表示，一旦初投资补贴的刺激作用得到了体现，就应该转向度电补贴，而不是拖到现在。但多位业内人士分析称，此次财政部釜底抽薪，动力只是出于对财政补贴资金是否物尽其用表示怀疑。
多位受访人士直言不讳，“财政部管理能源项目的水平有待提高，如果超过八成的项目无法按期完工，就是制度设计有问题了。”
这近八成的项目中，除了少部分业主故意拖延工期套取国家补贴资金外，大部分业主均称工期延误并非故意，而是有着客观原因。
譬如，金太阳工程在实施过程中确有难度，开发商与屋顶业主谈判过程艰难，因此造成了工期延误。这也从另一个侧面反映了制度设计的缺陷。
山东一位金太阳业主称，在申报金太阳工程时，开发商通常会与屋顶所有者达成意向性协议。不过随着时间推移，情况会发生各种变化。使用金太阳工程所发电和从电网买电，之间会有度电0.6元至1元的差价，这是开发商和屋顶业主共享的利益，如何分配，双方往往僵持不下。
更可能出现的情况是，原先同意合作的屋顶业主态度突然发生转变。“领导一换人，情况就变了。”秦海岩说，有些屋顶所有者是国有企业，节约的电费有限，国企根本不在乎。“在我的屋顶上折腾，对我没好处，我还得担责任，何必呢？”
2012年，宝钢集团利用厂房屋顶开建50兆瓦金太阳项目。其中一期项目5.6兆瓦，仅用了51天就并网发电，但过程并不容易。“领导很支持，即便如此，因为要建在车间厂房的屋顶上，项目部甚至要到车间厂房喝酒公关。”一知情人士透露。
另外，部分工业厂房结构会被业主自行改变，导致工程质量不合格的情况也不鲜见。签订初步意向时，开发商对照厂房的设计图纸并不能发现这些问题。而真正开展前期工作时，问题暴露，只能放弃。