从要素管理到“打包”管理
“历史发展到现在，环保部门经历了螺旋式的变化，最终还是回归到了最初的要素管理。”环保部原总工程师杨朝飞感慨，他1978年即进入环保系统工作。
在老环保人看来，三司成立是一种回归，提起环境要素管理，他们都不约而同地从1970年代中国刚开始成立环保部门说起。
1973年，简称国环办的国务院环境保护领导小组办公室成立，彼时已与国际接轨，按照环境要素设置了处室，包括水、气、固废与化学品处等。
1982年，环境保护局成立，但一直隶属于城乡建设环境保护部。1988年独立出来，成为副部级的国务院直属机构。这是环保部门第一次升格，级别提高了，机制也需要调整。杨朝飞记得，环保局要从二十多个处并成九个司。在时任局长曲格平领导下进行了机构改革。
和规划司、人事司等并列，囊括了水、气、声、渣等环境要素污染防治的污染管理司成立了，成为局里最大的司级部门。“当时觉得都是污染物，就归到一起吧，没有意识到不同环境要素的污染都是不一样的，没有充分重视环境保护要精细化管理。”杨朝飞说。
1998年，国家环保局升为正部级的国家环保总局，2008年升为环保部，“打包”的污染防治管理建制却一直延续。这让污防系统的官员的“专业化”变得“不专一”：要当污防处处长，光懂气的治理还不行，得各个类型污染物管理都轮岗一遍。
1988年的机构划分还给土壤污染防治留下了问题。由于污染管理司承担了太多的职能，土壤污染中，只有工业场地污染划给了污染管理司。因为农村既有生态保护的问题，也有土壤污染问题，农村土壤污染就交给了刚刚成立、工作量略小的生态司。
直到现在，从环保部的网站仍可看出：城区土地污染防治工作设在污防司固体废物管理处，农村土壤污染防治则在生态司农村环境保护处。
“土壤污染不能按照城市和农村割裂开来，也分不清。农村的很多污染是城市污染、垃圾、烟气排放造成的，得从源头解决。”杨朝飞说。
从1993年起，杨朝飞担任了十多年的生态司司长。他认为，这种割裂的机制对于即将出台的“土十条”，乃至土壤污染防治立法都是阻碍。
新三司成立后，城乡土壤防治都将纳入土司，土司的处室也将按照土壤、固体和化学品管理等分开管理。
反思总量制度
2016年3月11日，环保部部长陈吉宁在全国人大答记者问时，回应三司改革的目的：要强化以环境质量改善为环保工作的核心，通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为核心业务司。
三司成立的同时，污防司和总量司也随之撤销。这也意味着，我国环境管理的重心从总量控制转向环境质量改善，从粗放走向精细。
作为曾经的总量司司长和污防司司长，赵华林表示撤销这两个司并非说明这两个司的工作不好，而是因为成立三司后，原来两个司的职能刚好可以合并。
赵华林察觉到，虽然一直“打包”在一个司，但污防部门的名字也经历了“污染管理-污染控制-污染防治”的变化，代表着污防工作从建立规章制度到开展污染控制措施，从被动走向主动的过程。防治对象也从过去是常规污染物、向高毒的难降解污染物转变。
总量控制制度早在1988年就被提起，1996年开始实施。因“十五”的污染减排目标没有完成，“十一五”期间，二氧化硫和COD这两项污染物第一次被列入约束性指标，环保总局与各地签订了责任书，由此开启了总量控制受到地方政府高度重视、环保系统倾力而为的减排历程。
为何总量减排任务完成，但是公众却不能感受到环境质量改善?赵华林表示，总量控制的工作并非不管环境质量，在考核总量控制的四个标准中，其中一条就是改善环境质量。
“在一个人快要不行的时候，先要稳住心率。对于环保而言，先抓COD和二氧化硫两种主要污染物。”赵华林打了一个比喻，“等到心率稳定了，再增加血压、血糖等指标，比如PM2.5。不能说稳住心率就和治疗没有挂钩，总量控制就和质量没有挂钩。”
关于总量制度的得失，环保系统有多篇论文进行了探讨。“十三五”期间，总量制度并没有被抛弃，探索区域、流域、行业的总量控制模式、实行以许可证为载体的企事业单位总量控制已是业内共识。而三司改革正是这种共识的一个体现。“历史发展到这个阶段，这样的改革是比较好的选择。”赵华林说。