习近平主席强调“一带一路”建设“要推进建设亚洲能源资源合作机制,保障能源资源安全”。紧随习近平主席博鳌演讲,国家发改委、外交部、商务部经国务院授权联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(简称《“一带一路”愿景和行动》),细化“一带一路”建设路线图,明确中国推进“一带一路”建设的共建原则、框架思路、合作重点和合作机制。而能源合作是“一带一路”建设的重中之重。
《“一带一路”愿景和行动》倡导依托既有合作平台拓宽国际互利合作,强化多边合作机制作用,让更多国家和地区参与“一带一路”建设。需要指出的是,亚欧大陆上的能源合作并不是制度洼地,转型中的能源宪章体系极有可能构成“一带一路”能源合作所依托的制度平台。中国参与能源宪章在多个层次上与中国优先对外政策高度契合,有利于中国建立符合中国利益的国际能源治理框架,搭建“丝绸之路能源带”的战略平台,形成撬动以能源产业为核心的综合性国际经济治理体系改革的战略支点,而且有助于树立中国建设性地、负责任地参与国际治理的国际形象。
中国应深度参与能源宪章进程
签署《国际能源宪章宣言》是中国参与能源宪章体系转型进程的第一步。作为政治性宣言,宣言明确了能源宪章转型的重点,昭示了缔约国在能源领域进行合作的姿态。然而,宣言并不具有法律拘束力,任何接受这些原则的国家都可以签署。更实质性参与能源宪章体系的一步是签署具备法律拘束力、处在能源宪章体系核心的1994年《能源宪章条约》,并推动其核心条款修改,致力于达成新的《国际能源宪章条约》。
从短期来看,中国应考虑签署《能源宪章条约》。中国加入《能源宪章条约》的成本较低、收益较大。一方面,《能源宪章条约》项下的法律义务要求与中国在世界贸易组织和新一代国际投资协定下已承担的国际义务大体相当;国内能源立法体系与能源宪章条约的衔接度高,而且加入《能源宪章条约》有助于整合国内碎片化的零散能源立法。另一方面,作为相对发达的投资条约,《能源宪章条约》可以弥补我国与《能源宪章条约》缔约国签署的早期投资条约保护范围有限、保护程度不足的缺点,提高对中国在《能源宪章条约》缔约国直接投资的保护水准。而且,签署《能源宪章条约》与中国最近优先推进的“一带一路”战略高度契合,也使我国有机会积累参与乃至引领国际制度改革的一手经验,为中国更加深入、更负责任、更具建设性地参与乃至引领现有国际经济制度的建构改造提供一个最佳的“制度练车场”。
从长期来看,中国应积极推动修订《能源宪章条约》,引领能源宪章体系的2.0升级。出席今年5月举行的能源宪章部长会议并签署《国际能源宪章宣言》已经昭示了中国积极参与并谋求主导全球能源有效治理的姿态。中国应继续在签署《能源宪章条约》的基础上推动条约机制升级,打造更加平衡、更加高效、更能回应跨国投资监管政策需求的新一代多边投资条约,并纳入更广泛的能源合作议题。中国应该积极谋求在能源宪章决策和运行机制中发挥重要甚至主导作用,使能源宪章进程与“一带一路”建设良性互动、优势互补,着力打造以我为主、于我有利并惠及全球的“丝绸之路能源带”。