剖析我国现行节能减排管理体制的主要问题及难点

添加时间：2014-07-23 11:24:57 来源：爱中国能源网

　　难点四，现有监督机制难以对节能减排主体实行有效约束。 我国虽然建立了节能减排考核指标体系，严格落实了节能减排目标责任，但是缺乏对节能减排实施的有效监督和管理，违法违规行为难以及时得到处罚与纠正。以减排监督管理为例，目前我国虽然在环保部设立了环境监察局，并成立了六大区域环保督查中心，初步形成了区域环境保护督查的新体系。但由于区域督查机构的执法缺乏高规格的法律、法规依据，加之与国家环保部以及地方环保管理部门的关系尚未理顺，职能分工不明确，使得区域环保督查中心的身份地位模糊不清，影响了其督查工作的有效开展。一方面，环境保护部并没有给予区域环保督查中心独立的决策自主权；另一方面，地方政府担心区域环境督查中心的监管会阻碍地方经济增长，往往也会对区域环保督查机构采取抵制或不合作的态度，导致环保目标与责任难以落实。

　　难点五，相关法律法规不能满足节能减排管理的需要。一是节能减排管理体制的机构设置、职责、编制等缺乏法律约束。目前在中央一级缺乏一部专门的“节能减排管理机构组织法”，在地方也没有关于节能减排管理机构设置的专门法规和规章。现有的机构设置、职责分工、人员编制主要以“三定”方案为依据，但“三定”方案并非法律规范文件，对不同部门的职责设定容易出现交叉重叠和矛盾冲突等问题。由于缺乏法律的约束，也会导致机构设置的稳定性较差，变动频繁。二是有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题；此外，现行环境保护法未起到统领环境资源法律体系的作用，其内容仅局限于污染防治，缺乏对自然资源和生态保护的系统规定。三是节能减排管理的各项立法之间缺乏系统性和整体性，有些立法内容甚至相互矛盾。以能源立法为例，我国能源行业主要有四部单行法，《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，但这些法律由不同的部门制定，且是在不同时代背景下出台的，虽然其中有些法律经过修订，但彼此间仍相互割裂，甚至存在有些条款对立的问题。 

       构建统一协调的节能减排管理体制

　　首先，构建统一协调的节能减排管理体制框架。继续深化“大部制”改革，促进部门间职能的优化整合，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架。共分为四个层次：第一个层次是国务院层次，具体机构为国家应对气候变化与节能减排领导小组，它是节能减排管理体制的顶层机构，统筹协调与节能减排有关的一切重大事务。第二个层次是部委层次，建议加快组建能源部，形成由国家发展改革委归口管理，环境保护部和能源部主要负责，其他部委协助配合的部门组织架构。第三个层次是地方政府层次，包括省、市、县各级政府及其相关管理部门，与第一二层次具有对应性。第四层次是非政府层次，包括专家组织、煤炭、石油等能源行业协会、公众的参与等等。

　　其次，明确各部门的职责与分工。在节能减排事务中，由国家发展改革委负责国务院节能减排工作领导小组的具体工作，主要发挥综合协调功能。考虑到未来应对气候变化的需要，确定国家发展改革委为温室气体自愿减排交易的主管部门。环保部则主要负责重大环境问题的统筹协调和监督管理，承担污染减排方面的工作。应逐步将现有的林业、水利、海洋等部门的“生态化”职能纳入“大环保”管理体制中予以重构和完善，由环保部统一监管，提高环保部对国家战略、规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力以及协调能力。能源部作为能源管理的主要部门，重点承担能源战略、规划和政策的制定，能源安全的保障、能源信息等的统计发布等职能。其他各部委如工业与信息化部、科技部、财政部、商务部、税务总局、中国人民银行、国家统计局、气象局等则在国务院应对气候变化与节能减排领导小组的统一指导下，发挥各自的优势，积极配合相关部门的工作。地方政府层面除设立与中央各部委对口的节能减排管理部门外，应通过加快推进碳交易试点等，推进节能减排管理的市场化改革与探索。专家组织和行业组织等则依托国家气候变化专家委员会等开展政策咨询研究，为政府决策提供政策建议。

　　第三，建立全方位的沟通协调机制。建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的沟通协调机制。一是在明确中央各部委职责和分工的基础上，以国家应对气候变化和节能减排领导小组框架内的协调联络办公室为依托，加强中央部委之间的分工协作和有效沟通；二是通过定期或不定期地组织地方政府相应管理部门的管理人员进行集中学习培训、中央政府部委赴地方调研等方式，加强中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在节能减排管理方面的交流和学习；三是加强政府部门与非政府组织之间的沟通和协作，充分发挥公众、专家组织和行业协会等非政府组织的作用。

　　第四，完善节能减排法律制度体系。法律制度体系的建设和完善是保障节能减排管理机构高效运转的重要保障和基础前提。首先，迫切需要出台一部专门的“节能减排管理机构组织法”，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。其次，要对节能减排管理领域现有的相关法律进行梳理，对不适应时代发展的法律进行废止或修订，目前最紧要的是尽快完成《环境保护法》的修订，发挥其统领环境资源法律体系的作用，并与污染防治等各单向法法律制度进行有效衔接，注重对环境资源的市场机制进行构建，注重解决各部门权力交叉重叠、职责缺位的问题等等。再者，加快节能减排重点领域的立法建设步伐，尤其要积极推动出台《能源法》，并在此基础上，对《煤炭法》、《电力法》等子法进行修改和完善。此外，应尽快建立区域环境管理的法规体系，明确区域环保督查中心的权力依据，理顺区域督查中心与环保部、各职能司局办以及各省级环保部门的关系。

　　最后，建立健全有效的监督约束机制。建立健全中央对地方的监督约束机制，首先要明确中央政府和地方政府在节能减排管理方面的事权。建议按照中央和地方的财税分配体制来划分中央政府和地方政府的节能环保和污染减排事权，实施一级财权、一级事权的节能减排责任制度。除跨界、跨流域的环境污染问题外，应将污水处理、废物处置等事务主要交由地方政府管理，中央政府则负责监管和协调。其次，继续在基层开展节能减排管理体制的垂直管理改革试点，探索强化国家对地方的有效监督，进而保证中央节能减排政策的贯彻执行。再者，应改革现有的地方政府政绩考核体系，将环境保护、节能减排等公共服务水平作为约束性指标纳入进来，贯彻落实地方政府环保问责制度，最终实现政府职能的转变。最后，应充分发挥区域环保督查中心的作用，在通过立法明确区域环保督查中心职责和权力的前提下，强化对地方政府的监督，增强国家层面的监管和协调能力。

　　（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

<<上一页[1][2]