政府与市场的两难
不过，一切改革都应找到根源所在。探究企业“惜售”心理和排污权交易二级市场不活跃的深层次原因，关键还在于政府与市场的错位。
本刊记者在采访中了解到，在江苏省二级市场，排污权的交易价格并不是以市场为机制，而是政府定价占一半，市场定价占一半，即企业竞拍时政府会先定价，拍卖价格再在此基础上进行变动。
“市场价格机制如果不能发挥传导作用，反映供求关系，企业回报就很难达到预期。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对本刊记者表示，一旦预期难估，企业就会观望。
“政府与市场的角色定位一直没有很清楚。”张炳说，排污权交易市场是在政府主导下建立的，但到底哪些地方归政府管，哪些地方是市场的范围呢?这并没有十分明确，各个试点也一直在探索。二级市场不活跃，是因为这个交易制度本身由环保部门设计，其设计的出发点就是要促进总量减排目标的完成，所以政府在市场里的介入比较多。此外，现有节能减排政策与排污权交易制度在衔接上不是很好，比如国家总量减排的核算细则与排污权交易制度并不兼容。
他进一步解释说，市场化的排污权交易，从理论上讲，如果一家企业要交易，只要它的污染物实际排放量低于政府分配量就可以进行。但是，在“十一五”期间总量减排的考核里，必须要新上减排工程，其减排量经环保部门认定后才能算减排量。
其次，企业实际排放量的统计和核算存在不一致，企业的实际排放量一直没有一个标准的核算方法。他分析认为，国家“十二五”总量减排里采用系数估算计算方式，这个标准在地方实施时，可用来测算一个地区的总排放量。不过，在核算单个企业时，按照这种总量减排核算的排放量和实际排放量会有较大差距。测算出来的企业排放量有的比实际排放量多，有的又比实际排放量少，因此虽然总量上大概平衡，但交易最后由企业实施，能否有多余的指标可以进行交易，企业很难认定。
以2014年江苏省污染物测算为例，测算数据应为“2013年污染物排放总量+2014年增量-2014年减排认定量”。其中，减排认定量是由国家考核组对每个减排项目的减排量进行核算，江苏省减排量即为每个减排项目之和，而增量则是根据宏观数据包括GDP增速、城镇人口增长、煤炭用量等测算。单个企业核算排放量同理。
“再就是要满足总量减排，企业可以交易的量在满足总量减排的条件下，剩余的量才能交易，这样可以实际交易的量就非常少了。”张炳表示，也就是说，政府要有效控制交易市场，如果完全市场化，政府就没有控制力，“这些问题都需要解决，而这并不仅仅是江苏的问题。”
发挥市场流动性
自2007年起，国家先后批复天津、江苏、浙江等11个省市作为排污权有偿使用和交易的国家级试点单位。应该承认，江苏困境是这些试点地区的一个缩影，中国排污权交易市场从总体上讲处于不活跃状态。
2013年底，因排污权交易试点不顺，北京市排污权交易制度条款被其人大常委会删除，尽管今年初又被“复活”，但交易办法要到明年才能出台。
无独有偶，山东省的两个试点城市即潍坊市与莱芜市自2010年启动交易以来，至今总金额仅为300余万元。本刊记者还了解到，部分试点地区甚至连一级市场都面临尴尬，二级市场更是遥不可及。
那么，这些困境又该如何解决?
“政府和市场你不能说哪个重要，哪个不重要，关键是两者要配合好。”李佐军表示，交易当然首先应该是市场，但关于排污权有偿使用和交易的法律、法规、标准以及监管体系等基础设施制度的建设和维护，需要发挥政府的有效资源。政府主要是制定配套政策、维护秩序和保护产权，最终要靠市场来发挥决策权和主导作用。
他进一步表示，目前政府需要逐步解决试点地区在实践中出现的问题，包括在全国制定统一稳定的排污权交易市场基础设施制度，解决总量减排核算细则与排污权交易制度不兼容，总量控制如何科学合理设置落实到具体地区、行业和主体等问题，最终适应新形势需要。
“在这些基础之上，必须对排污权交易市场上那些排放企业的实际排放量进行严格控制。”一位从事排污权交易的资深业内人士对本刊记者表示，如果企业排放量造假，会对市场造成非常大的影响。
明确政府职责之外，市场又该如何发挥其作用呢?
“这就需要引入资本市场，吸引投资机构和投资人来参与，做活市场，并发现价格。”上述业内人士表示，真正的市场需要很大的流动性来支持，仅仅靠排控企业来进行交易，发现的价格并不充分。这与股票市场一样，需要让参与者看到透明的市场，大家才会参与进来，“不要担心风险，只要总量控制权还在政府手中，那么企业参与的风险就会带活市场，包括在吸纳资金上都会有很大帮助，还可以借鉴期货等形式。”
事实上，排污权交易市场最为活跃的美国，其参与主体不仅包括企业、投资者，还包括环保主体。在美国洲际交易所(NYSE：ICE，美国芝加哥气候交易所和芝加哥气候期货交易所母公司，它们于2010年被收购)，硫金融工具等期货和期权合约交易一直很活跃。在2010年收益中，能源与排放期货收益占比29%，其中，芝加哥气候交易所收益达到115亿美元。
“活跃的排污权交易不仅仅能解决环境问题，还能激发经济效应，带动相关设备制造业和环保产业的发展。”该业内人士表示，现在一些企业参与减排只是出于怕罚款的心理，但市场如果真正活跃起来，排污权交易价格像股票一样涨跌，企业就会有动力不断推动技术革新。