事实上，电网之外，国家政策的引导作用更加明显。国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山认为，目前光伏应用面临的制约因素不少，除了成本，主要是管理体制的问题。“包括我们现在的电力管理，很多人的认识还不是完全一致”。
在所有新能源中，光伏发电领域，主要有集中式和分布式两种方式，其中分布式主要基于建筑物表面，就近解决用户的用电问题，通过并网实现供电差额的补偿与外送，因此在入网方面更加需要电网的配合，这也是国家电网选择光伏投石问路的重要原因。
试探阶段
“入网最大的难题是缺乏明确的指导政策，而不是电网的不配合。”王斯成介绍，“意见出台，明确了各方面的责任，为光伏发电并网提供了政策支撑。”
在国家电网出台了支持政策之前，2012年7月，国际环保组织绿色和平尝试在北京市顺义区北务镇机构仓库屋顶安装5kW光伏发电系统，并申请并网。目的是为了亲身探究分布式光伏发电的可行性和并网难度。
“申请手续跑了3个月，结果并不是很理想。”绿色和平气候与能源项目主任李硕告诉新金融记者，在申请过程中，他们先后联系了北京市发改委、国土局、环保局、规划局、供电局和国家电网，但得到答复通常是“无法受理，建议到其他部门咨询”，看似简易的个体发电项目，却始终卡在申请手续上。
跑了一圈李硕发现，当时的主要问题出在分布式光伏发电“没流程没指导没先例”。事实上，政策一直是可再生能源发展的关键，2012年10月26日，国家电网发布《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》之后，居民家庭安装光伏发电系统才开始慢慢涌现。青岛、北京、上海等地都实现了应用先例。而大概今年3月上旬，绿色和平的光伏示范项目就可以完成并网验收。
在如海看来，分布式发电是光伏行业的未来趋势。目前在世界光伏发电领域走在前面的德国，主要是以分布式为主，各家各户的屋顶都可以成为发电厂，光伏装机容量占比超过50%都是分布式，居民可以轻松将屋顶光伏产生的电量卖给电网产生收益。
在欧洲的其他国家，光伏发电也主要以分布式并网的形态出现。而在中国，情况恰恰相反。李硕介绍说，国内光伏发电项目主要以集中式大型电站为主，但太阳能受天气变化影响较大，大功率进行发电给电网平稳运行带来了挑战。“根据光伏特性，它更适于以分布式的形式存在，免去了大型电站因为电网集中接入和长距离输送的并网难题。”
李硕认为，目前分布式光伏电站主要以实验性项目为主，个体投资很少，从装机容量上看几乎可以忽略不计。然而，2012年9月国家能源局发布《太阳能发电发展“十二五”规划》，其中明确，到2015年分布式发电装机规模为1000万千瓦，这与大型电站的规划目标相同，但从目前两者装机规模的对比上看，分布式显然有更大的增长空间。
据国家电网最新统计，截至目前，国家电网已受理分布式光伏报装业务119件，发电容量33.8万千瓦。只是目前看来，国家电网提供的上网电价离供电者的期望还有一段距离。
无论是光伏还是风电，任何新能源的项目都要靠发电收回项目投资成本。
补贴政策悬而未决
“现在我家系统发电全部供给电网，每度电4毛钱，比居民用电价格低1毛，这样很难收回成本。”如海介绍。
根据测算，如海家全套设备超过3万元，功率是3千瓦，每天大约能发电10度左右。“按照目前的情况看，收回投资成本需要18年，得不偿失。”
如果按照发改委提出的光伏上网电价1元计算，回收成本时间则会迅速得多。“我的目标就是1元，这其中发改委的补贴是6毛，只是目前程序比较繁琐。”
矛盾在于，发改委之前设定的补贴标准是针对大型地面光伏电站，对于分布式光伏发电站的补贴政策，还是个空白。如果按照整个程序下来需要80万元，得不偿失。
如海认为，在发改委2011年出台的光伏补贴文件中，并未规定每千瓦时1元的上网电价是仅针对集中式大型光伏电站的，只是说“非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价”，所以应该对分布式光伏电站也适用。
在分布式电源并网的成本上，国家电网承担了项目接入公共电网的改造部分费用，以及免费提供关口计量装置和发电量计量用电能表，然而新能源分布式发电的补贴，可能将由每个电力消费者默默分担。2012年开始，居民购买的每度电中有8厘钱的可再生能源电价附加费，仅此一项，每年就是接近300亿元，这就意味着，全社会都在为清洁能源发展埋单。
“如果分布式电源并网发展起来，300亿元的补贴来源已经不够了，还需要再谋‘出路’，需要财政部、发改委、能源局等部门积极协调，不是一家说了算的问题。”发改委能源所可再生能源中心主任任东明对新金融记者说。
电价补贴政策悬而不解，直接影响了投资分布式电站的积极性，因为投资收益无法确定。分布式光伏电站有“自发自用”、“自发自用后余电上网销售”和“全部上网销售”三种模式，国家对这几种模式的补贴力度可能不同，因为政策不明，投资者在选择并网模式上就面临困境，国家电网的支持政策也只能停 留在理论上。
“我们的项目是机构行为，主要为了测试分布式光伏发电的可行性，对投资回报并不是很看重，但对于普通投资者，补贴问题却现实得多。”李硕告诉新金融记者，如果投资者选择了一种模式，等补贴方案确定之后，发现另一种模式更经济，那么改造的费用是多少？谁来承担这个损失，现在都无法确定，所以更多人都选择观望。