二、“十三五”面临形势
“十三五”时期(2016—2020年)是我市率先高水平全面建成小康社会和推进世界名城建设的攻坚阶段，是我市加快推进生态文明建设实现“美丽杭州”和加快提升城市国际化水平的关键时期，也是我市全面深化改革和全面深化法治建设的重要时期。当前，国际国内形势复杂多变、快速发展，外部环境压力和内部转型需求都对我市环境保护提出了更高要求，生态文明建设既面临着严峻挑战，同时也又迎来了难得的发展机遇。
从国际层面看，在全球一体化发展和经济结构性调整的背景下，国际竞争已经从经济、技术领域延伸到生态环境领域，绿色低碳已成为各国、各地博弈的筹码。同时，以绿色经济、低碳技术为代表的新一轮产业和科技变革方兴未艾，绿色、循环、低碳正成为新的发展趋向，世界各国和各地区都把环境保护放在极为重要的位置。生态宜居的城市环境、绿色开放的环境文化和创新高效的环境技术引领将是城市软实力的重要构成要素，伦敦、纽约等国际大都市的发展历程和转型经历已证明了环境保护和绿色发展的重要作用。
从国家层面看，党的十八大把生态文明建设提升到五位一体的战略高度，提出了“加强生态文明建设，建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的宏伟蓝图。十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革。国家全面启动生态文明建设，密集推出一系列加强环境保护、推进生态文明建设的重大举措。十八届五中全会将“生态环境质量总体改善”作为“十三五”时期经济社会发展的十大目标之一，提出绿色发展理念。大气(气十条)、水(水十条)、土壤(土十条)治理计划已相继出台，体现了环境综合治理的决心和力度;能源消费强度和消费总量“双控”的新机制体现了加快转变发展方式的决心;新《环境保护法》出台和“两高”司法解释等进一步加大了违法责任追究和惩治力度;另外，环境绩效将纳入政绩考核，环境信息公开制度进一步强化，环境标准化步伐加快。这些举措将对杭州的生态文明制度体系建设和全社会共同行动大格局的形成起到积极的推动作用。
从本市层面看，杭州处于工业化后期向后工业化时期迈进，粗放型发展的城市化中期向内涵型发展的城市化后期过渡的时期，正是“创新驱动发展、经济转型升级”的关键阶段。在地区生产总值跨过万亿元门槛、成功承办G20杭州峰会的新起点上，迎来承办2022年亚运会、建设中国(杭州)跨境电子商务综合试验区和国家自主创新示范区等重大历史机遇，城市建设进入加速时期。杭州都市经济圈转型升级综合改革试点、生态文明先行示范区等新一轮全国性改革试点工作稳步推进，将加快推动形成区域生态共同体。随着“五水共治”“五气共治”等重大战略的深入推进，环境质量总体上处于不断向好态势。但中高速水平的经济增速和快速工业化、城镇化发展带来的资源能源消耗仍将继续保持增长，城市环境问题越来越突出。长期积累的素质性、结构性污染问题短期内仍难有根本改变，环境保护的压力仍然较大。特别是最近一段时期，社会各界对PM2.5、雾霾污染、环境基础设施建设、河道污染等生态环境问题高度关注，老百姓对良好生态环境的期盼诉求也逐渐高涨。让人民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气，在优美宜居的环境中生产生活，既是本市环境保护工作的出发点和落脚点，也是今后一段时期本市环保工作的重中之重。
三、问题瓶颈分析
(一)环境质量不容乐观，与国家标准和市民期盼差距较大。
以PM2.5、水污染为代表的复合型污染问题仍十分突出。重污染天气呈现常态化，酸雨率仍居高不下，2015年，市区仍有123天空气质量超标，市区PM2.5年平均浓度57µg/m3，距离国家年均限值35µg/m3的标准还任重道远。全市仍有部分地表水断面达不到功能目标要求，京杭运河、钱塘江等水系局部河段仍存在一定程度污染，部分平原河网污染仍然严重，近岸海域水质总体仍为极差。全市47个市控以上断面，仍有7个断面未达到水环境功能要求，仍有3个断面为劣Ⅴ类。土壤环境质量不容乐观，重金属、化学持久性有机物等新型污染日益显现。固体废弃物特别是危险废物无害化处置能力与需求仍不匹配，工业固废和生活垃圾资源化利用水平总体不高。生态用地保护和生态空间建设难度很大，生态用地比例逼近底线。总体上，城市生态环境现状不容乐观，加之全社会对环境问题更加关注，生态环境质量与国家标准、市民期盼相比还存在较大差距。
(二)发展方式有待转变，产业结构和空间布局须调整优化。
当前，我市城市人口总量快速增加，产业经济仍保持较快发展，资源消耗总量、污染物排放总量和单位土地排放强度仍处于较高水平。萧山印染化工、富阳造纸行业、萧山及大江东畜禽养殖、下沙挥发性有机物(VOCs)等结构性、行业性污染问题短期内无法得到根本转变，须进一步深化行业区域专项整治，提升污染防控水平，缓解产业结构给环保带来的严峻压力。同时，能源、产业等结构性问题短期内难以根本解决，城市资源环境承载力矛盾更加凸显。建设用地比例和开发强度远超过国内同等城市，土地利用效能偏低，“三高一低”中小污染企业依然大量存在。仅靠末端污染治理和执法监管难以根本解决，必须在加快优化结构布局和推进发展转型上下大决心、花大力气、下狠功夫。
(三)城乡环境差异明显，城乡一体和均等化水平有待提高。
郊区环境基础设施建设和环境管理滞后。部分农村地区工业废水和生活污水直排河道现象突出，郊区城镇污水集中处理率普遍低于全市平均水平，截污纳管工作滞后于城市拓展进程;农村生活垃圾尚未全部得到收集处置，由于垃圾乱倾乱倒导致的河道污染、土壤污染等问题仍然存在;农村地区尤其是城郊结合部“村中厂”“厂中厂”等中小企业工艺落后，污染严重，环境安全隐患较为突出;部分区域畜禽养殖总量大、分布散，污染严重，治理推进难度大，畜禽粪便还田利用不太规范，农业面源污染控制成效不太明显。
(四)环境监管能力不足，体制机制瓶颈制约亟待破解。
随着全社会对环境问题的关注逐步加大，以及新环保法、大气条例等法律法规的修订实施，社会各界对加大环境保护力度、加强环境管理执法、提高生态环境质量和确保城市环境安全的要求与呼声明显增加，环境监管执法要求不断提高与执法监管力量相对不足之间的矛盾更加凸显，现有环保机构设置不完善、不适应、不平衡的问题更加突出。特别是区、县(市)基层环境监管力量薄弱，环境执法力量不足，乡镇一级环保机构和队伍严重缺失，基层环保管理工作难以得到有效支撑。同时，我市经济社会发展的目标体系和责任考核机制还没有充分体现生态文明要求，产业、人口、土地、环境等关键要素的管理政策需要有效联动。
第二章 指导思想和规划目标
一、指导思想
全面贯彻党的十八大以来一系列全会精神和习近平总书记重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以改善环境质量为主线，以解决关系民生的环境问题为导向，以改革创新为动力，以依法治理为保障，实施最严格的环境监管制度，进一步强化源头控制，深化污染治理和全过程监管，以“两区”(国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区)、“两会”(G20杭州峰会和2022年亚运会)、打造杭州城西科创大走廊、推进钱塘江金融港湾建设为契机，大力推进生态文明建设和制度改革，积极推进绿色发展、循环发展和低碳发展，全面提升环境管理的系统化、科学化、法制化、精细化和信息化水平，为率先高水平全面建成小康社会和打造世界名城打下良好的环境基础。
二、基本原则
(一)坚持绿色发展理念。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将绿色发展贯穿于经济、政治、文化、社会和生态文明五大建设领域。强化绿色发展的刚性约束，进一步优化环保标准引领、环境空间管控和污染减排约束机制，促进区域布局合理化、污染排放减量化、生产生活方式绿色化，推动绿色转型，促进人与自然和谐。
(二)坚持质量改善核心。以环境质量持续改善为主线，以环境质量不降级、环境功能不退化为底线，抓“好差”两头，促进“中间”，统筹运用结构优化、污染治理、总量减排、生态保护等多种手段，开展多种污染物协同治理，各种污染源分类防治，系统推进环境保护和污染防治，确保生态环境质量只能更好，不能变差。
(三)坚持环境问题导向。以解决生态环境突出问题为导向，以环境问题定任务，以任务定项目，以项目定责任，形成问题清单、项目清单和责任清单。通过落实重大环保项目，有效保障重点任务落实，推动突出环境问题解决，加快区域环境质量改善。
(四)坚持改革创新驱动。坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力，充分运用行政、法律、经济和科技等综合手段，充分发挥市场机制，不断深化制度改革和科技创新，分区分类管控，分级分项施政，提升环保管理科学化、精细化水平。
(五)坚持社会共治共享。坚持依法治理环境，实行最严格的环境保护制度，打造最严格的环境监管城市。形成政府、企业、公众多元主体责任分担，全社会合作共治的环境治理体系。重点解决与民生相关的突出环境问题，实现环境改善成果全民共享，让人民群众在环境质量改善方面有更多获得感。
三、规划目标
总体目标上，到2020年，基本形成符合美丽中国样本和全国生态文明示范区建设要求的生态环境管理体系。生态环境质量持续改善，主要污染物排放总量继续下降，环境治理管理能力明显增强，环境风险得到有效控制，环境保护体制机制不断健全，人口资源环境更加协调。
(一)环境质量持续改善。完成国家、省水污染防治行动计划下达的环境质量改善目标。市控以上断面全部消除劣Ⅴ类水质，地表水环境功能区水质断面达标率达到87.2%，不达标断面水质持续改善提高类别。集中式饮用水水源地水质达标率实现100%。市区空气质量达标天数达到280天，PM2.5年均值浓度控制在42微克/立方米以下，县以上城市环境空气质量年均浓度值达到或优于二级标准比例达到81%，重污染天气明显减少。全市耕地土壤环境质量保持现状并有所提升。
(二)主要污染物排放总量显著减少。全市化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、总氮、总磷、重金属及重点行业挥发性有机物等主要污染物显著减少，完成省下达的减排目标。
(三)生态建设水平进一步提升。初步形成比较完善的生态文明制度体系，率先建成全国生态文明示范区和美丽中国先行区。省级以上生态文明示范区创建比例达到100%。
(四)环境安全得到有效保障。危险废物安全处置率保持100%，县以上城市污水处理厂污泥无害化处置率达到100%，重点重金属污染物排放量持续下降，环境及污染源周围的辐射水平保持在本底范围。
(五)环境基本公共服务体系日趋完善。巩固提高城市环境基础设施建设及运行管理水平，市域范围内的城镇污水处理厂出水全面达到一级A排放标准，全面完成区、县(市)污水、污泥、垃圾处理设施建设目标;全面加强环境监测和执法监管能力建设，进一步健全环境监管体系。
“十三五”期间，共设置生态环保重点指标14项，其中约束性指标7项，预期性指标7项，涵盖水环境、空气环境、土壤环境、主要污染物总量控制、重金属污染物减排、生态建设和风险防范七个方面，主要指标量化分解到各区、县(市)，实行差别化考核管理和考核，具体见下表。