环境公益诉讼争论数年终落地

添加时间：2015-01-08 11:40:53 来源：财新网

        新《环保法》生效后福建南平首例公益诉讼案的热度未消，又逢最高法对环境公益诉讼的解释出台，700多家社会组织可成为诉讼主体。这意味着南平案之后，或涌现更多环境公益诉讼案。

　　2015年1月6日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对环境公益诉讼的原告资格、地域和级别管辖、赔偿款项等方面做了更加明晰的规定。

　　“该解释让公益诉讼有了可操作性，解决了制度最终落地的问题。”长期致力于推进在中国建立环境公益诉讼制度的全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅向财新记者评价道。

　　多家社会组织具备诉讼资格

　　新《环境保护法》于2015年1月1日起施行，其一大突破是社会组织可以对污染环境、破坏生态和损害社会公共利益的行为提起诉讼。但遗憾的是，什么是“社会组织”？《环境保护法》第58条对此只做了原则性规定：依法在设区的市以上人民政府民政部门登记，以及专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

　　全国符合这两条要求的社会组织到底有多少？有人严格统计的结果是约有300家。学者和司法实务界普遍认为，上述规定不够清晰，可能影响公益诉讼制度的顺利实施。吕忠梅曾多次参与《解释》的专家论证，“比如什么是‘设区的市’？如何理解‘专门从事环境保护公益活动’？环保法都只是做了原则性的规定，内涵与外延都不十分清晰。”

　　对于建立公益诉讼制度至关重要、也是社会组织最关心的原告资格问题，《解释》给出了积极回应。如将“设区的市”明确界定为：设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第58条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾被最高法邀请参与专家论证，他告诉财新记者，“这使得原告主体范围扩大，比如海淀区、延庆县等不设区的地厅级行政区域，其民政部门审批的社会组织也有资格提起公益诉讼。”

　　根据《解释》，具备诉讼资格的社会组织数量可达到700多家。在1月6日的新闻发布会上，民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿介绍，目前在各级民政部门登记的社会组织是56.9万个，其中，生态环保类的社会组织约有7000个，符合《环境保护法》及《解释》的约有700多个。

　　此外，《解释》还有诸多创新之处，包括：案件胜诉时，本应由原告支出的检验、鉴定费用及合理的律师费等由被告承担；未限定社会组织的地域活动范围，意味着社会组织可以在全国范围内起诉污染行为；私益诉讼可搭公益诉讼“便车”，环境民事公益诉讼生效判决的认定有利于私益诉讼原告的，其可以在私益诉讼中主张适用，除了提高审判效率，也可减轻普通百姓打官司的费用负担，等等。

　　赔款监管问题留待解决

　　尽管舆论对《解释》好评连连，“但还是有一些遗憾，比如有些规定仍然不够明确。”吕忠梅告诉财新记者。

　　最关键的问题是，被告赔偿的资金怎样更合理地使用——谁可以获得这些资金，怎么获得，怎么使用？“严格说来，这应该有更清晰的规定。”吕忠梅说。

　　《解释》规定，环境修复费用和服务功能损失等款项,应当用于修复被损害的生态环境，不能挪作他用，原告所需承担的调查取证、专家咨询等费用，可以酌情从上述款项中支付。

　　剩下的赔偿款由谁来管？常纪文向财新记者分析，资金交给环保部、地方政府并不妥当，“本来污染就是当地政府监管不严造成的，还把这个钱给他，不合适。”此外，他认为中国的第三方监管规则、成熟度还不够，目前应由法院监管比较合适。

　　常纪文认为，除了资金监管，还存在一些问题，比如哪些技术机构拥有鉴定权、评估权也不明晰；当判决不利于公共利益时，谁来抗诉；各家NGO诉求不同时如何协调等。

　　吕忠梅认为，毕竟是开头，不可能尽善尽美，实施过程中每个案件的情况都不会完全一样，留下的问题可以在实践中进一步探索，积累经验后逐步完善制度。

　　公益诉讼入法曲折

　　上世纪80年代，公益诉讼的概念随着美国、德国等先进国家的环境法理论引入中国，至今在国内学术界仍有不同认识。“公益诉讼在传统诉讼制度里是没有的，中国是否能够引入这个制度，分歧很大。我们在多个法律的制定中，都遇到了如何界定公共利益的问题，比如《物权法》、《行政许可法》等等。因此会有人认为，什么是公共利益都搞不清楚，怎么可以为公共利益提起诉讼呢？”吕忠梅说。

　　争议从未消弭。直到2012年《民事诉讼法》修改时，立法接受了公益诉讼制度，但回避了界定什么是公共利益的问题，直接规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

　　当时该条款被称为“环境公益诉讼的破冰之作”，但因为《民事诉讼法》的程序法属性，诉讼主体资格等一些与公益诉讼相关的内容有待实体法加以明确。同年《环境保护法》修订工作启动，但在2012年8月，全国人大常委会公开向社会征求意见的《环境保护法修正案草案》中，大家发现并未写入“公益诉讼”。

　　该制度的入法之路可谓一波三折。到2013年，全国人大常委会再次向社会公开征求意见的二审稿，赫然写着：“公益诉讼主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。舆论哗然。

　　“法律怎么能规定只有一个组织具有诉讼主体资格？难道只有它能代表公共利益，其他机构都不行吗？”吕忠梅回忆道。

　　经过2013、2014年的全国人大常委会两次修改，形成了2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》对公益诉讼主体的规定。

　　法律的裹足不前，导致法院在环境诉讼上立案数量稀少。据新华社报道，2000年到2013年，全国环境诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。

　　除了环境领域，剩下只有消费者权益案件可提公益诉讼。 最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林在1月6日新闻发布会上发言称：“环境公益诉讼的司法解释先行一步，是因为新修订的《环境保护法》今年1月1日已经实施了，此次修订的《环境保护法》号称是“史上最严”的，环境保护部也出台了很多规定配合《环境保护法》的实施，我们也是为了配合《环境保护法》的实施出台司法解释。消费者保护公益诉讼司法解释也在起草之中，争取能够尽快出台。”