8月25日， 国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。
公开资料显示，从2007年开始，江苏、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重庆、陕西、河北和内蒙11个地区已经开展了排污权有偿使用与交易的试点。《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。
为此，就试点的具体进展和《意见》的具体问题，就此专访了环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南。
排污权有偿使用与交易是环境市场制度的创新
问：你如何评价《意见》的出台？
王金南：十八届三中全会《决定》提出，要加快生态文明制度建设，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。因此，尽管《意见》是针对这项制度的试点，但毫无疑问，这是落实《决定》生态文明制度创新的一个重大政策实践。同时，也是环境市场制度的重大创新，也就是运用市场经济手段促进污染减排，建立环境容量和排放指标市场的重要创新。这项制度的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都将起到显著的促进作用。
问：你如何评价此前的11个交易试点在排污权有偿使用与交易方面的经验和教训？
王金南：虽然我国自上世纪80年代就开始了排污权有偿使用与交易试点探索，但这些探索多是研究项目的形式以及地方开展的个案摸索，总体上处于试点起步期和摸索期阶段。随着市场经济环境的不断完善，对创新利用市场经济手段深入推进污染减排的需求越来越迫切，深入推进排污权有偿使用与交易试点探索的时机已经到来。
应该说，自2007年以后，排污权有偿使用与交易才开始进入试点探索深化期，环保部与财政部先后批复了浙江、江苏、天津、河北、内蒙古、湖北等11个国家排污权有偿使用与交易试点，希望这些省份结合各地实际情况，就排污权有偿使用与交易实施的主要技术难点，政策需求和能力条件，面临的主要问题等一系列关键问题进行探索，为国家出台有关政策推进制度建设提供经验。应该说，经过这近7年来的试点，这11个试点地区取得了积极的成效，推行排污权有偿使用与交易政策的效用、面临的一系列关键问题基本已经摸清楚，为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验，明确了方向。
总结起来，主要有以下经验：一是充分认识到了排污权有偿使用与交易可成为深入推进总量减排的重要手段，能够降低社会减排成本，激励企业减排行为；二是排污权有偿使用与交易必须紧密结合我国国情，结合我国的独特的政策环境来设计，没有照搬照抄美国以及其他国家的做法。在排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、实施时限、初始分配方式、有偿取得和出让方式、规范交易行为与政策实施范围，以及交易管理和实施保障方面基本有了较好的认识。三是制度建设先行。试点省市区政府出台了18个法规规定，同时地方政府部门出台了73个政策性文件，这为国务院出台《意见》提供了扎实基础。四是明晰了推行排污交易面临的主要“瓶颈”问题，包括交易平台、与有关政策的协调，监测监管能力、法律法规需求等。
从地方试点的困难和教训来看，一是配套政策和顶层设计不足，出现地方试点五花八门，规范性不足。这也是本《意见》出台的初衷和目的。二是有偿使用定价方法和依据不够清晰，特别是对排污权有偿使用的年限和价格确定差异性很大。三是地方政府比较重视一级市场，也就是有偿分配市场的发展，对二级市场的发育缺乏政策指导。从截至2013年底的情况来看，全国试点省市区有偿使用和交易总额达39亿元，其中有偿使用金额20亿元。四是在两个市场中，如何平衡政府与市场的作用还有待清晰，特别是政府在这个市场中“裁判员”和“运动员”角色的问题。
排污权有偿使用和交易需要法律的进一步明晰
问：《意见》提出，到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。这是否意味着将在此前11个试点的基础上，继续开展新的试点？如果是的话，计划在哪些地区开展试点？
王金南：《意见》提出，希望用3年多的时间，也就是到2017年，试点地区基本能够建立起来排污权有偿使用和交易制度。这是《意见》的总体目标定位，我想《意见》出台的主要目的还是在于引导与规范试点地方，也包括引导其他非国家试点但自发开展试点尝试的地区如何更好地开展排污权有偿和交易试点探索，避免在制度建设探索过程中多走弯路，这并不意味着要继续选择新的地区开展试点。
当然，会鼓励一些试点地区视条件成熟情况扩大试点行业范围拓展，比如NOx排污交易由火电行业扩大到工业燃煤锅炉、水泥和钢铁行业等。再比如，鼓励一些地方扩大中小流域排污权有偿与交易试点范围。当然，相比水污染物，排污权有偿使用和交易，大气污染控制领域是重点。建议在试点经验的总结基础上，2017年以后在全国推开，全面建立排污权有偿使用和交易制度。
问：如何理解排污权的法律依据和性质？排污单位享有哪些权利和义务？
王金南：《意见》主要是一个促进地方深化试点探索的政策文件，主要目的在于引导和推动试点工作，为将来试点地区可能建立排污权有偿使用与交易制度提供条件，实际上并不具备法律效力。这次《环境保护法》修订讨论到这个问题，但很遗憾最终没有写入。
如果要全面建立排污权有偿使用与交易制度，当然需要在立法上明晰排污权的法律依据和性质。我认为对排污权的认识，要从它的权利源头来看，实际上是由行使公权力的政府部门在满足一定条件下，给予企业对环境容量资源或者是总量排放指标的使用权，是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，可以由国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利排污许可证等载体体现。
政府以排污许可证等载体形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量资源或排放指标使用权。该权利是可以通过对环境容量资源或者排放指标这一权利客体权属的流转，在不同市场主体之间基于市场规则进行流通，实现环境资源的优化配置，这也类似于采矿权、土地权等。这也说明，把行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。
但是，我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权力形态转化为个人私权利形态的规定，这也是在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”“有钱就可以购买污染的权利？”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规空白，从而致使社会各界对排污权存在误解造成的。
因此，我建议在正在和即将修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污权有偿使用和交易制度写入，为这项制度提供强有力的法律基础。