剖析我国现行节能减排管理体制的主要问题及难点

添加时间：2014-07-23 11:24:57 来源：爱中国能源网

       应构建统一协调的节能减排管理体制框架。继续深化“大部制”改革，促进部门间职能的优化整合，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架。建议加快组建能源部，形成由国家发展改革委归口管理，环境保护部和能源部主要负责，其他部委协助配合的部门组织架构。

　　有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题。

　　迫切需要出台一部专门的“节能减排管理机构组织法”，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。

　　建立和完善节能减排管理体制，是建立节能减排长效机制的重要组成部分，是保障“十二五”节能减排目标顺利实现的制度前提。近些年来，我国节能减排管理体制建设取得了一定的进展，主要体现在以下四方面：一是设立了一系列专门应对气候变化与节能减排的管理机构；二是通过“大部制”改革加强了节能减排管理机构；三是推进了节能减排相关法律制度体系的建设；四是积极开展了节能减排试点工作。总的来说，目前我国已初步建立了国家应对气候变化与节能减排领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责的节能减排管理体制基本框架，但与目标要求相比仍然存在一定差距。笔者试图对我国现行节能减排管理体制存在的主要问题和面临的主要难点进行剖析，以期为完善我国节能减排管理体制提供相关的政策建议。

　　机构设置随意性较大 职能配置重复交叉

　　问题一，节能减排管理机构的设置。一是节能减排管理机构的设立和取消随意性较大。以环保部为例，从1982年在城乡建设环境保护部中内设环境保护局，到1988年从建设部分离出来成为国务院直属机构，以及1998年国家环境保护总局升格为正部级机构，再到2008年组建环境保护部并成为国务院组成部门，这一系列的变化虽然体现了国家对环境保护工作的日益重视，但同时也反映出我国节能减排管理机构法律地位不稳定的现实。二是节能减排管理机构各部门间缺乏有效的协调沟通机制。我国虽然于2010年在国家应对气候变化与节能减排领导小组框架内设立了协调联络办公室，以加强部门间的协调，但由于历史原因形成的部门利益格局，使得相互之间协调沟通存在不少困难。

　　问题二，节能减排管理职能的配置。一是各部门间职能配置存在重复交叉、职责不清现象。一方面，我国在节能减排管理机构的设立和调整过程中，只注重对新机构的授权，而没有撤销或没有完全撤销原部门的相关职能。如在环境监测方面，环保部、农业部、水利部都建有环境监测网，且对同一对象的监测数据有时会互相矛盾；另一方面，我国现行管理体制中管理主体众多，分散在发展改革委、环保部、国土资源部、财政部、工业与信息化部、国家能源局、国家林业局等职能部门，但由于统管部门与分管部门间的职责分工不明确，容易导致管理缺位、错位和越位。二是中央与地方的关系未理顺，在一定程度上阻碍了节能减排相关政策的贯彻执行。以环境管理体制为例，由于我国一直实行的是条块结合的管理体制，地方环保机构接受同级政府和上一级环保部门的双重领导，但地方政府对同级环保机构享有财政经费权和人事任免权，而中央一级的环保部门仅享有业务指导权，使得中央对地方的监督效力不够，往往导致地方政府为追求经济发展而忽视环境保护。

　　问题三，节能减排管理体制运行的机制。一是节能减排管理机制和手段单一。目前我国的节能减排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段为主，如节能减排目标责任制、“三同时”制度等，市场化、社会化的管理手段相对较少，目前碳交易市场也仍处于试点过程中。行政手段由于强制性、高效性、易监督性等特点在完成节能减排目标方面作用明显，但随着市场经济的发展，其管理成本高、激励弱和随意性强的弊端也逐步显现。以“十一五”时期为例，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核相挂钩的行政命令方式来约束地方政府进而约束重点企业，但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺乏相应的落后产能退出机制，使得企业和地方政府节能减排动力不足，出现“数字节能”和“数字减排”现象。二是节能减排管理缺乏公众参与机制。无论是在节能减排立法方面，还是在节能减排管理方面，我国都主要是政府主导，缺乏社会公众和非政府组织的积极参与。以能源行业为例，由于缺乏有效的法律程序制约，强大的行政权力与强势的能源巨头，可以在不经过民主论证和公众参与的情况下，自行决定能源规划、政策制定和重大项目审批，从而操控国家的战略资源。此外，公民的环境知情权、环境参与权、生命健康权也未得到有效保护，使得我国节能减排的管理缺乏有效的外部监督，容易滋生以环境污染换取经济利益的短视行为。 
      现有监督机制难以有效约束节能减排主体

　　难点一，既有部门利益格局短期内难以打破。我国目前节能减排管理中存在的各部门间管理职能交叉重叠、多头管理，以及管理缺位、越位的问题，主要是由于长期以来形成的部门间利益分配格局难以改变造成的。以能源行业为例，2008年“大部制”改革中呼声较高的能源部最终没能推出，转而批准成立国家能源委员会和组建副部级的国家能源局，主要也是因多方利益难以平衡而形成的一种折中方案。能源行业长期处于电监会、发展改革委、商务部等部委的多头监管中，且又受中石油、中石化、国家电网公司等大型能源企业的制约，多方力量的制衡使得涉及既得利益的市场化改革举步维艰。各部门对投资、价格、生产规模等权力竞相争夺，但对项目的事中事后监督与管理，对环境质量、资源保护等职责却相互推诿，使得政府公共政策制定成本高、周期长，但效率却相对较低。

　　难点二，中央权益与地方利益的矛盾不好协调。在节能减排过程中，中央和地方权益博弈的核心是中央节能减排的政策要求与地方政府GDP的利益诉求之间的矛盾。中央政府更多的是考虑通过节能减排实现科学发展，谋求全社会长期福利的最大化。而地方政府出于发展本地经济的冲动，往往会选择以牺牲部分环境利益来换取经济增长，消极执行或不执行中央的节能减排政策。如许多地方的高耗能行业（火电行业、钢铁行业、水泥行业等）的节能减排政策执行受到阻碍，甚至出现一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象，主要就是受到以GDP为导向的政绩考核机制的影响。

　　难点三，行政管理体制改革中的“路径依赖”较难突破。在节能减排管理体制方面，我国仍保留着一些传统计划经济时代的观念和做法，主要体现在以下两方面：一是政府职能还未实现从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，环境保护、节能减排等公共服务职能虽然逐渐得到重视，但目前仍处于弱势地位，在许多地方仍存在环境保护让位于经济发展的现象；二是我国节能减排管理体制在运行机制方面暴露的诸如管理手段单一、公众参与机制缺失等问题，也与行政管理体制改革不彻底密切相关。市场手段、法律手段等在我国的重视程度还不够，行政命令、强制性手段仍然占据主导地位；公众参与、民主评议、非政府组织协调配合的多元化社会管理机制还没有建立起来，导致节能减排政策的制定和实施难以体现民众的意愿。

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