减少油气管道事故亟须建立长效经济机制

添加时间：2014-01-15 11:14:02 来源：国际燃气网

　油气管网作为我国五大运输系统之一，是能源输送的大动脉。中国油气资源赋与地区能源需求呈逆向分布，传统铁路、公路运输远不能满足油气资源的跨区调动，管道运输具有明显的技术经济优势。与发达国家相比，我国管道运输显然差距很大。例如，美国成品油管道运输比例达到47%，而我国比例仅有20%。

　　但油气事故的频发为安全生产和环境保护敲响了警钟。中石化日前公告称，“11·22”青岛输油管道泄漏爆炸事故直接经济损失7.5亿元，公司将承担相应赔偿责任。既然管道油气输送和资源配置是必然选择，管道爆炸或其它安全隐患就不可避免，目前关键问题在于，如何建立一个长效经济机制，使事故可能性和危害降到最小？

　　长期来看，减少油气管道安全问题的治本之策，需要建立一个真正有效的第三方机制来运营油气管道(即管道独立运营商)。一体化垄断的上下游兼顾可能会导致收益较稳定的、不受市场供需波动影响的环节(管道)得不到应有关注。

　　随着石油和天然气需求的快速大幅上升，我国近年来油气管道建设相应快速发展，油气管网作为我国五大运输系统之一，是能源输送的大动脉。过去10年，随着西气东输一线和二线、陕京线、川气东送等工程的完成，我国初步建成横跨东西、纵贯南北、连通海外的全国性油气网络，油气供应保障能力明显提升。但与此同时，油气事故频发的现象亟须高度重视。

　　我国油气资源赋与地区能源需求呈逆向分布，传统铁路和公路运输远远不能满足油气资源的跨区调动。与发达国家相比，我国管道运输显然差距很大。例如，美国有约15万公里的成品油管道，成品油管道运输比例达到47%。而我国目前的成品油管道里程约为美国的1/10，成品油一次运输的管输比例只有20%。管道运输是大运量液态和气态货物的最佳运输方式，与铁路和公路运输相比，具有明显的技术经济优势，因此我国油气管道网络还需进一步建设。

　　然而，青岛“11·22”中石化输油管道重大事故，再次为我国发展过程的油气安全生产和环境保护敲响了警钟。从概率上说，我国油气发展过程中管道规模越大，事故概率越大，然而，我国近年油气领域高频率的事故，不是简单的概率可以解析的，需要全面总结深层问题。

　　笔者认为，主要原因有三个方面。首先是近年来国内输油管线快速发展，暴露出深层机制体制问题。与国外输油管线普遍采用中高压管不同，国内目前输油管线以中低压管为主，管道等级较低。由于短时间内的输油管线的快速发展还存在历史欠账，因此既有客观方面的原因，也与计划经济时代长期在工程建设投资方面形成的“以小博大”思维有关。其次是城市建设快速扩张，城市建设与管道建设矛盾积累。城市建设的快速扩张，使得“路面”问题向路面以下传导，管道的风险加大了。再就是相关法律法规缺失和滞后，整体行业法律法规体系尚未形成，有些法律法规相冲突，且缺乏专业立法，如目前的《石油天然气管道保护法》没有环境保护内容，事后责任认定不明，缺乏防风险激励，而且地方政府还缺乏执行力。

　　从我国油气发展的趋势来看，由于资源和市场逆向分布的特点以及管道运输成本方面的优势，通过管道进行油气输送和资源配置是一个必然的选择。既然油气管道的发展不可避免，管道爆炸或者其它方面的安全隐患就不可避免，目前关键的问题是如何建立一个长效经济机制，即制定合理严谨的制度安排和法律法规约束，加强对油气生产和输运过程中可能出现的安全隐患的监管和风险防范，使事故发生的可能性和危害降低到最小程度。

　　如何建立这一长效经济机制？首先是要强化安全生产措施。对于建成投运的油气管道和相关设施，地方政府和相关企业尽快进行全面安全检查，对存在的问题和隐患限期进行彻底整改，并督促企业采取有效措施提高安全设防等级。对于油气管道拟建和在建项目进行全面清理整顿，特别是管线选择、布局是否满足安全需要，前期核准和安全审查是否到位。

　　其次，对油气生产和输运过程中可能出现的安全隐患，政府部门要加强监管，有所作为。缺位的监管是我国能源安全事故频发的一个重要原因。由于监管不到位，没有对勘探开采企业形成有效约束，也不能在事故初发时采取有力措施。事实上，像粮食的存储、易燃易爆的石化行业安全问题等，企业的书面安全程序都是存在的，能否落实则要看政府监管是否到位。

　　此外，建立严格安全责任制度，加大惩罚力度。明确责任主体(责任人)，评估事件损失和量化环境代价，才可能有效地问责；加大事故惩罚力度，企业才有激励增加安全措施投入。较高的安全级别虽然能降低事故发生的可能性，但是也意味着更高的企业成本，因此企业的安全投入和惩罚度是呈正比的。目前我国在安全事故方面有惩罚，但惩罚力度显然非常弱。随着油气开发利用快速增长，事故风险加大，政府在惩治方面必须要尽快加码。同时，未来应该考虑引入国外的民事诉讼和巨额赔偿机制，从而倒逼企业安全生产，避免事故的发生。重责重罚是发达国家防止管道事故对环境影响的主要手段，没有重罚，法律规章制度都可能成为废话。

　　长期来看，减少油气管道安全问题的治本之策，则需要建立一个真正有效的第三方机制来运营油气管道(即管道独立运营商)。一方面，可以通过管道独立运营，避免来自当前体制内的影响，压缩检修维护时间，另一方面，这种第三方机制中包含一定的价格形成机制，可以通过更为市场的手段保证检修维护时间，此时从效益最大的角度，可以从经营战略上基于市场抉择，而不是单纯走量。此外，产权与责任主体的明晰，也将使得管道输送方更有激励保障管道运营维护。一体化垄断的上下游兼顾可能会导致收益比较稳定的、不受市场供需波动影响的环节(管道)得不到应有的关注。