能源价格改革深化：寻求市场与民生该如何平衡？

添加时间：2014-01-13 13:20:34 来源：第一财经日报

        继阶梯电价加速实施之后，阶梯水价政策日前也已出台。能源资源领域阶梯价格成为价格改革的新思维。

　　据观察到的，阶梯气价已经在多个省份试点。这预示着阶梯价格将在涉及生活的能源领域全面铺开。同时，能源价格的市场化形成机制则是另一个一以贯之的方向，在煤电油气领域推进。

　　与两个大的趋势相应，原来大规模针对单独领域的改革则相对转弱，没有出现明显的转机。比如最令人头痛的电改，没有新的方向，也缺乏明确的新思路。天然气价格新机制更接近市场，但改善的空间依然很大。

　　在市场化价格机制与保障民生的阶梯价格制度背后，能源领域的体制改革和上下游环节价格理论的制度还需要进一步推进。市场化和保障民生需要平衡，二者之间的路有多宽，需要探索。

　　市场化方向

　　直到最近，以煤、气、油、电为代表的国内能源价格都是政府管制价格。天然气、电力等价格被认为严重扭曲，没有反映资源的稀缺性和真正价值。

　　能源价格改革从上世纪80年代开始，就一直在推进。市场化价格形成机制是政府部门一开始就确立的改革思路。至今已经30年左右，但在一些关键的能源领域，依然没有实现市场化价格形成机制。

　　煤炭是最早实现市场化定价的领域。1993年之前，实行统一管理，1994年就实现了电力、冶金用煤价格，煤炭价格逐渐放开。

　　随之而来，产生了持续至今的煤电顶牛的矛盾。为此，2002年后国家对电煤施行了指导价格。2012年底，电煤价格并轨，煤炭订货会取消，煤炭价格已经完全市场化。

　　石油领域改革较煤炭晚。对中石油、中石化改革重组后，1998年国家对原油价格、成品油价格进行了改革，原油和成品油价格与国际市场接轨，但因为此后一段时间国际原油价格持续大幅下跌，新的机制没有严格执行。

　　2003年，石油价格接轨国际市场方式进行了调整。原油接轨国家市场，成品油改变为以国际原油市场为基础，加上国内的加工费、运输费以及税率来确定最终价格。2006年这一机制进一步完善。

　　2006年改革建立了配套机制。主要是上下游调节机制、困难行业的补贴机制、价格联动机制，对受到影响的行业进行补贴，并根据油价进行价格调整。还建立了特别收益金制度，民间称为“暴利税“，对原油价格上涨带来的收益进行征收。

　　2013年，石油价格机制再次完善。缩短调价周期，从一个月缩短为一周，允许调价的幅度也缩小，达到标准即调整，成品油价格已经初步实现市场化。

　　天然气价格也一向和油价挂钩，没有单独的机制。2011年，广东、广西试点“市场净回值法”价格形成机制。

　　2013年，这一制度在全国推广。以天然气的终端价格倒推出厂价和各省门站价格，同时调整和天然气热值更接近的能源品类，并对进口气也实行这一制度。

　　电力改革显得比较复杂，2002年开始实行，到2013年只完成了当初设定目标的一部分。电价领域积累了很多矛盾。但大的体制改革僵滞不前，电力又连接着能源和消费终端，成了各种矛盾聚集的领域。

　　一位参与过电力体制改革方案设计的官员说，电改的关键是价格，总体方向是市场化形成电价，但执行得并不好，以后的改革也是以市场化为指导和方向。 
       　阶梯价格保障民生

　　工业是能源的大用户，但能源涉及和影响到普通民众的生活。价格调整对生活的影响颇大，中国对涉及民生的资源价格实行听证制度，听取居民意见后确定价格调整。

　　价格听证会制度没有决策的功能，只是听取和收集居民的意见。借助新的媒体传播形式，加上过去能源资源价格总体是上升的趋势，外界认为听证会就是“涨价听证”、“逢听必涨”。

　　对比听证会情况发现，听证会并不是都涨价，而是根据市场和价格走势做调整，有涨有跌。但过去被热炒的涨价，也有整体物价上涨快，居民生活压力增大滋生的情绪。

　　2011年后，阶梯价格制度开始引入，并逐步推广，开始解决这一问题。2012年，全国实行阶梯电价制度，虽然在细节上有争议。但总体上阶梯电价制度的第一档覆盖了绝大多数居民用户，低收入群体的生活得到保障，促进了电力节约。

　　2013年底，发改委发文要求进一步完善阶梯电价制度，对电费征收以及补贴进行了更详细的规定。

　　当然，对于阶梯电价制度的具体细节，也有不同意见。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，阶梯电价制度的各档电量和电价没有拉开差距，补贴应该由暗补变明补，直接发放至低收入群体手中。

　　国家发改委、住建部近日发文，要求今年全面实行居民阶梯水价制度。资源性产品跑步进入“阶梯时代”，非基本需求部分的价格越来越多地由市场调节。

　　国家发改委主任徐绍史也公开表示，2014年要合理区分基本和非基本需求，完善居民生活用电、用气、用水等方面的阶梯价格制度。这意味着涉及民生的资源产品价格也更为市场化。

　　同时，徐绍史也对配套政策有所要求，提出要继续完善价格听证制度，提高政府定价科学性和透明度，大力健全完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。保障低收入居民的基本生活水平。

　　能源消耗大户主要是工业，这一块随着煤气油电价格机制改革已经初步到位。但是在衔接处矛盾依然较多。煤电的矛盾没有解决，煤电联动的机制没有经受市场考验。电价更多由国家管制，也妨碍了成本在上下游正常的传导。

　　据了解，启动新一轮电改的呼声很高，但是目前没有成形的执行方案。“半拉子”改革也造成电力领域发电和电网的矛盾聚集，既有机制下的电价体系又是修修补补，越来越复杂。

　　缺乏更高层次的改革，下面各领域的改革显得过于细节化，难以解决根本矛盾。所以，在市场化大方向和阶梯价格制度之外，大的改革也到了非动不可的时期，以维护前期的改革成果。