应对气候变化从预算科目开始
添加时间：2013-04-12 11:52:53
来源：爱中国能源网
中国政府在积极应对气候变化的过程中，坚持减缓与适应并重的原则，将适应行动纳入到国家政策框架中来，在农业、水资源、自然生态系统等领域采取了一系列政策措施，取得了一定成效。
但同时也应看到，适应气候变化相关基础性研究仍然薄弱，整体战略尚未形成，各方面工作还需进行全面规划和设计，机构能力和基础设施建设有待增强。
尤其是，适应气候变化领域亟需建立充足的资金保障机制，一些领域更需加大投入力度，以全面统筹协调已经开展的适应活动，开展适应气候变化战略研究能力建设，提高各类资源的配置和使用效率，普及和宣传适应气候变化理念。可以说，目前，资金机制问题是适应气候变化的核心和基础性问题。
从气候入手筹集资金
在资金机制问题中，资金筹集的主要手段与工具尤为重要，其主要体现在以下几方面。
政府预算。通过政府预算安排支出是筹集适应资金的重要手段，也是开展适应行动初期阶段的主要手段之一。要保证适应行动有持续、稳定的资金来源，财政预算必不可少。因此，应在财政预算支出科目中设立“气候变化”专户，并以“类”级科目的形式出现，同时，下设“减缓”与“适应”两个子科目。
征收碳税。除了采用一般财政预算支出方式安排适应资金外，还可在生产、消费环节按照“受益者付费”原则，通过征收碳税的方式定向筹集适应资金，这是通过公共渠道筹集适应资金的另一重要选择。为了不因征收碳税而增加社会的负担，可在征收碳税的同时，通过减轻企业与个人其他方面的税负来保持税收中性，并将碳税收入的一定比例用于支持适应行动。
拍卖碳排放权。拍卖是对碳的初始排放权进行分配的方式之一，通过拍卖可以增加政府财政收入，并为适应行动筹集资金。但拍卖方式由于增加了排放者的成本，易受到抵制，同时，也受排放权交易市场的发展程度制约。可借鉴欧盟排放权交易体系的操作经验，即对碳排放权采用部分拍卖、部分免费发放的混合体制，免费发放部分主要针对碳排放量大、且技术改造难度大的高耗能行业，其余部分对外拍卖，然后逐渐扩大拍卖的比例。
发行气候债券。气候债券是一种专门为应对气候变化而提供的债务融资工具。其发行人可以是政府、跨国银行及公司等。通过气候债券发行获得的资金既可用于减缓项目，如清洁能源开发项目、节能减排项目及碳捕集工程等;也可用于适应项目，如江河入海口的护堤工程、湿地和荒漠植被保护工程及媒传疾病防控体系建设等。气候债券给了政府一个直接应对气候变化融资的工具。
为了吸引投资者，政府还可对气候债券的投资人实施投资所得税收减免的优惠政策。
发行巨灾债券。巨灾债券是由保险公司或再保险公司发行的一种收益与指定损失相挂钩的风险债券。它具有将保险公司所面临的部分巨灾赔付风险转移并分散给投资者的功能。目前，我国尚无此类债券的发行。为了尽快建立健全我国适应资金机制，政府应通过政策引导，鼓励有实力的保险公司进行巨灾债券的发行试点工作，以转移巨灾风险，缓解政府财政救助压力。在险种的确定上，先以东南沿海的台风灾害作为试点，然后逐步扩大到将内陆地区的地震、雨雪、洪涝、干旱等自然灾害纳入保险范围。
强化国际合作。加强气候变化领域的国际交流与合作，拓展国际性资金渠道。首先，在国际气候谈判过程中，要与广大发展中国家密切合作，协调立场，统一行动，促使发达国家缔约方切实履行《联合国气候变化框架公约》所规定的、向发展中国家提供资金的义务。同时，还要将减缓谈判与适应谈判有机地结合起来，力争发达国家向发展中国家提供更多适应性资金。其次，加强与发达国家之间的合作。我国应利用减缓气候变化行动方面的巨大潜力，在帮助发达国家实现低成本减排的同时，获得我国应对气候变化所需要的资金和技术。最后，加强与各种双边及多边气候基金的合作，尽可能地争取其资金支持，进而提高我国适应气候变化的能力。
设立“应对气候变化”预算科目
由于适应气候变化是一个具有准公共性特征的领域，政府与市场都有各自发挥作用的空间。
政府除了建立财政专项保证适应行动对资金的基本需求外，还应通过各种优惠政策引导和鼓励私人资本参与到适应气候变化的行动中去。由此，在建立健全我国适应气候变化资金机制时，建议设立“应对气候变化”预算科目。
政府收支分类是按照一定原则、方法对政府收入和支出项目进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据，是财政预算管理的一项重要基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。
国家对气候变化问题日益重视，政府在应对气候变化方面的投入逐渐增多，但在预算科目上仍是空白。这就造成了一些弊端：一是不能清晰反映政府在应对气候变化方面的职能;二是不利于清晰掌握政府在应对气候变化方面的投入;三是由于没有对应科目，气候变化管理部门没有正规的财政资金渠道，不利于相关部门的队伍和能力建设。在政府收支分类科目中设立气候变化科目，将缓解以上问题，促进我国应对气候变化事业健康、持续的推进和发展。
未来，可考虑在现有政府收支分类体系中，增设“应对气候变化”类级科目。在该类级科目中，可设立以下4个款级科目：减缓气候变化、适应气候变化、应对气候变化能力建设与管理事务以及其他应对气候变化支出。其中，“适应气候变化”款级科目，可具体反映财政在农业、水资源、海洋、卫生健康、气象等方面的适应气候变化支出。