摘要:为保障电动汽车产业持续快速发展，破解“充电难”这一关键制约瓶颈，国务院和有关部委在2015年下半年出台了两份核心政策文件，明确了我国充电基础设施发展的顶层设计框架。文章回顾了政策出台的背景，分析了政策的导向、目标和核心价值，展望了产业政策的未来趋势，对该政策如何从顶层设计逐步落地实施，从行业监管到自治能力建设，以及重点城市与重点领域的示范带动等方面提出了针对性建议，可作为有关主管部门和行业从业人员的参考。
引言
充电基础设施是电动汽车产业的重要组成部分，对于市场培育十分关键，得到了各国政府高度重视。我国政府近两年来显著加大了对充电基础设施的重视程度，国务院办公厅在2015年9月印发《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》(国办发〔2015〕73号，以下简称《指导意见》)，国家发展和改革委员会、能源局、工信部、住建部四部委在2015年10月印发《电动汽车充电基础设施发展指南(2015—2020年)》(发改能源〔2015〕1454号，以下简称《发展指南》)，这两份文件建立了我国充电基础设施发展顶层设计框架，对于指导地方政府完善配套政策与监管体系，增强行业信心，吸引社会资本起到了巨大推动作用。
本文回顾了上述两份顶层设计文件的出台背景，对文件核心内容进行了解读，对政策导向进行了展望，最后提出了有关建议。
1 中国充电基础设施顶层设计文件出台的背景
我国新能源汽车推广应用始于2009年，基本和美国、日本、欧洲保持同步。在2009—2012年第一轮推广期间，科技部、工信部、发改委和财政部四部委出台了一系列文件，覆盖了车辆技术要求和准入管理、购车补贴方式与标准、产业安全监管等方面，政策体系逐步完善，但在充电基础设施建设方面缺乏明确的政策文件予以专门指导。
2013年，我国政府吸取上一轮新能源汽车推广的经验，显著扩大了补贴试点城市范围，强调打破地方保护，构建全国统一市场;还首次提出中央财政将统一安排资金对示范城市充电基础设施给予奖励，但具体奖励办法并未同期发布。2014年7月，国务院办公厅印发《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(国办发〔2014〕35号，以下简称35号文)，对新能源汽车市场培育做了系统部署，这一政策推动了电动汽车免征购置税、公交车成品油价格补助机制调整等有关政策出台，使得我国电动汽车产业在2014年和2015年出现爆发式增长;该文件还强调了充电基础设施要适度超前发展，并要求编制充电基础设施发展规划。
因此，为落实《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》的要求，国家能源局牵头组织开展了我国充电基础设施层设计文件的研究编制工作，以补全我国电动汽车产业政策长期以来“重车辆推广应用，轻充电基础设施配套”的短板，破解充电基础设施行业发展中存在的认识不统一、配套政策不完善、协调推进难度大、标准规范不健全等难题。
2 充电基础设施顶层设计文件的核心价值
《指导意见》和《发展指南》经过1年多的研究和论证，反复征求了电动汽车百人会、行业知名专家、地方政府以及多个相关部委的意见，凝聚了当前政府、行业与公众的最大共识，其对行业发展的价值主要体现在3个方面。
2.1 明确充电基础设施的定位与体系层次
由于长期以来对燃油车和加油站的使用习惯，各方面在充电基础设施的研究与实践当中，往往容易将充电基础设施与加油站简单类比，陷入加油站的“思维定势”。也有观点将电动汽车简单等同于一般的大功率用电设备，认为这仅仅是电网企业的事情，通过行政指令的方式就能解决。《指导意见》与《发展指南》首次从国家层面明确了充电基础设施“是什么”的问题，有利于各方强化意识、提升认识、凝聚共识。
2.1.1 充电基础设施的总体定位
《指导意见》开宗名义提出“充电基础设施是指为电动汽车提供电能补给的各类充换电设施，是新型的城市基础设施”，首次从国家层面明确了充电基础设施的总体定位。
这一总体定位明确了两大问题，一是充电基础设施是未来城市基础设施体系的组成部分，要纳入城市整体发展规划，实现与其他基础设施规划的有效衔接，强化各方的统筹规划意识;二是作为城市基础设施，其发展的责任主体就是相关地方政府，各地政府有责任统筹好相关部门，为充电设施发展营造良好政策环境，引导社会力量共同参与，强化了地方政府的主体责任意识。
2.1.2 充电基础设施的体系层次
《发展指南》在第一项重点任务明确提出：“以用户居住地停车位、单位内部停车场、公交及出租等专用场站配建的专用充电基础设施为主体，以城市公共建筑物配建停车场、社会公共停车场、路内临时停车位配建的公共充电基础设施为辅助，以独立占地的城市快充站、换电站和高速公路服务区配建的城际快充站为补充，以充电智能服务平台为支撑，加快建设适度超前、布局合理、功能完善的充电基础设施体系。”首次从国家层面提出了“一主体、一辅助、一补充、一支撑”的三个层次充电设施加上智能服务平台的充电基础设施体系层次。
这一体系层次定义充分反映了充电基础设施的自身规律特征，也体现了与加油站体系的本质差异。对于各方克服加油站“思维定势”，系统推进充电设施与服务平台的建设运营具有重要指导意义。
首先，由于电力布局广泛，具有灵活和安全的特点，专用充电设施在便捷性、经济性等方面与公共充电设施相比具有比较优势。因此对于有固定停车条件的用户，专用充电设施往往成为用户首要选择，处于基础设施体系的主体地位，这与加油站体系“公共为主、专用为辅”的格局恰恰相反。
其次，由于充电基础设施布局分散，充电时间也较长，就需要通过智能服务平台来为用户提供便捷的导航、状态查询以及预约等服务，从而使得平台成为充电基础设施体系不可或缺的重要组成。此外，基于平台，充电服务可以进一步与商业服务、智能停车和智慧城市服务，以及能源互联网服务等结合，使得平台成为未来充电基础设施体系价值链的核心。
2.2 明确充电基础设施建设目标
2.2.1 明确了国家层面的充电基础设施发展目标
《发展指南》对我国未来电动汽车主要应用领域进行了分类预测：“到2020年全国电动汽车保有量将超过500万辆，其中电动公交车超过20万辆，电动出租车超过30万辆，电动环卫、物流等专用车超过20万辆，电动公务与私人乘用车超过430万辆”。在此基础上，测算了我国充电基础设施发展总体需求：“到2020年，新增集中式充换电站超过1.2万座，分散式充电桩超过480万个”。并进一步提出了分类型的引导目标。
虽然《发展指南》提出的目标更多是引导性目标，并非行政强制性目标，但能起到三方面积极作用：一是展示国家信心，给予社会各方稳定预期;二是为各省(市)制订规划提供指导和参考;三是为企业投资提供方向性指导。
2.2.2 明确了各类领域(场所)的充电设施配建原则与细分目标
《指导意见》与《发展指南》进一步针对公共服务领域充电基础设施、用户居住地充电基础设施、单位内部停车场充电基础设施、城市公共充电网络、城际快充网络等不同领域(场所)的充电基础设施分类提出了针对性建设原则，明确了各场所的充电基础设施建设目标，为各地方和企业开展具体领域(场所)充电设施建设提供了有力指导，2015—2020年充电基础设施分场所发展目标如图2所示。
虽然以上领域和场所的目标更多是引导性的，但对于吸引各类场所资源参与充电设施建设，指导地方政府针对性制定分类引导政策具有重要价值。
2.3 提出行业亟须的政策体系与监管框架
作为国家顶层设计文件，《指导意见》与《发展指南》最重要的贡献是系统提出了我国充电基础设施下一步发展的政策体系和监管框架，解决了行业发展当前面临的三大方面问题，我国充电基础设施政策体系和监管框架解决的三大关键问题如图3所示。
