近日，我国持续出现大面积重污染天气。根据环境保护部最新公布的地方应对情况数据，截至目前，北京、天津、河北省石家庄等24个城市先后启动重污染天气红色预警响应措施，另有超过50个城市启动橙色以上预警措施。
近年来，地方政府在环境保护方面普遍面临大气污染防治、水生态治理、土壤修复领域的攻坚战，广阔的市场需求催热PPP模式在环保领域的应用。据行业机构统计，前三季度PPP环保项目库投资额超过上市公司总收入6倍以上。但业内人士指出，当前PPP模式在制度建设上仍待进一步完善。
机遇 环保PPP模式受追捧
业内人士分析认为，未来两年是环保类市场需求集中释放期。《经济参考报》记者了解到，在重污染天气降临时，一些地方采取机动车限行、停产限产等应急响应措施，并且已经开始探索环保PPP模式在大气污染防治中的应用。
据悉，河北廊坊市为了推进燃煤锅炉提标改造和租赁“三脱”（脱硫、脱硝、脱尘）环保设施工程，通过PPP模式在广阳区、安次区、廊坊开发区等区域推进大气污染源治理工作。此外，江苏苏州市也在采取央企助力，民企参与部分投资及运营管理的“PPP”模式治理大气污染，该工程计划在三年内陆续关闭两座小热电厂、淘汰300余台燃煤小锅炉。
事实上，环保PPP模式的应用不仅仅是在大气污染防治领域。12月初，在2016中国环保上市公司峰会上，广东省肇庆市环境保护局副局长陆志宁表示，该市正在通过一些PPP模式推进水污染防治或者水生态环境综合治理的项目。
肇庆市在前期的专项调研结果显示，全市116条河涌中，水质为优良以上的占比60.4%，劣Ⅴ类水质的河涌占比27.6%。为此，肇庆市提出“河涌长制”的解决方案，要求各地采取有效措施，确保实现水污染防治目标。
陆志宁告诉《经济参考报》记者，PPP模式对环境治理的成效显而易见。目前该市共划定81个集中式饮用水源保护区。“十三五”期间，肇庆市计划投资70多亿元推进河涌综合治理、优良水体保护、农村环境连片整治等项目。计划投资56亿元，继续推进65座污水处理厂建设，完善污水管网770多千米。
通过PPP模式引进，环保类企业也在快速成长。复星集团董事总经理张富强告诉《经济参考报》记者，复星集团目前在全国范围已经陆续获得大量的PPP订单。其中，在山西临汾的一个总投资额7.5亿的PPP生态修复项目中，复星集团拥有60%的股权。
张富强说，通过PPP业务导入利润，可以令企业在短期内获得快速增长。“我们现在拥有大量的PPP合同订单。可能在部分城市就仅仅参与道路建设、生态水系的恢复，但是整个打包的PPP就会衍生出大量的投资业务。我们通过合同导入的方式扶持技术型企业，让它们快速成长，在营业规模和行业利率得到提升同时，他们又成为上市公司并购的对象，形成一个闭环”。
成效 PPP成为环保行业整合动力
截至2016年前三季度，财政部、发改委PPP环保项目库合计约9100亿元，是环保行业69家上市公司2015年收入1378亿元的6.6倍，正在有力支撑环保行业发展。业内分析认为，PPP模式落地率不断上升，签约投资额年底预计达到3.5万亿至4万亿，“十三五”末或达20万亿。其中，环保类项目在“污水处理”“海绵城市”“污泥处理”等领域项目数量、投资额均占可观比例。
华金证券分析师徐曼认为，PPP的流行建立在政府“保增长”以及“资产荒”的大背景下，财政部、发改委两部委不断出台政策推动PPP项目库扩容、落地率提升。环保项目在PPP项目库中占比可观，尤其是环境综合治理领域，“PPP+环保”持续受益趋势确定。同时，PPP成为加速环保行业并购整合的动力，推动环保企业从单一的订单驱动向产业链完善的综合治理平台转变。
徐曼进一步分析表示，未来仍看好PPP模式应用以及并购整合对环保行业的利好：一方面，PPP模式于2014年下半年开始得到广泛推广，项目建设期多为1至3年、运营期10年及以上，中长期内对环保企业业绩的提升以及对环保产业付费模式的改善效应仍将持续；另一方面，环保行业正向执法趋严、治理效果导向的方向发展，优胜劣汰加速，技术落后、未形成规模的小企业面临被淘汰、被整合的趋势。
值得一提的是，迄今为止的PPP项目库内，除去交通运输，流域治理和环境修复订单占比最大。徐曼认为，2016年5月出台的“土十条”就土壤污染责任主体、污染地块名录、资金来源等方面提出指引，有望成为土壤修复行业转折点。因此，2017年或将进一步出台相关解决土壤修复支付方的扶持政策。另外，环保各子板块收入和利润增长情况也显示出，土壤修复企业正处于业绩上升通道。
业内普遍认为，2017、2018年PPP板块将处于需求加速释放、项目加速落地的时期。近日，财政部联合国务院办公厅、环保部等部委分赴10省份开展“完善推广政府和社会资本合作（PPP）模式”专项督查调研，督促PPP项目、特别是重点示范项目规范实施、加快落地。
前景 制度建设待进一步完善
记者了解到，地方政府在推进环保PPP的过程中仍然存在一些“痛点”，这也是PPP模式普遍面临的问题。有业内专家分析认为，当前PPP在政策落实、法制建设方面仍然不达预期，后期亟待进一步完善。
广东省肇庆市在通过PPP模式推进水污染防治过程中，同时也在顾虑未来的政策变化风险，以及思考如何能够实现持续发展。陆志宁表示，一方面从项目追责制度而言，现在普遍实行终生追责代替原来的“审批追责”。因此，他认为未来的PPP政策有可能不会太过激进。另一方面，针对PPP模式，发改委、财政部都出台了一些政策和意见，他认为未来在部门的文件之上也要完善法律法规的架构，保障PPP的持续。
创业环保总经理林文波告诉记者，社会资本和政府合作之后可能存在矛盾。首先，从企业的出发点而言，应该是优先追求利润最大化、股东利润最大化。因此在PPP合作当中，政策法规的规定和企业的发展规律要取得均衡，企业的合理诉求应该得到保障。其次，是PPP模式应该加强风险管控，其中政府针对企业的收益模式应该有具体文件规定并保障能够得到可靠执行，以此提高PPP项目的落地完成率。
针对PPP模式的制度困境和出路，北京大学法学院教授邓峰告诉《经济参考报》记者，当前PPP模式普遍存在的一些问题中，首先是政府的信用问题，仅仅通过各个部委一系列文件是否能够保障值得思考。其次，有很多真正适合PPP的项目没有得到有效推广，比如环保项目当中的“污水治理”，这些未来持续需要现金流、用户付费作为保障的项目应该引起重视。最后是PPP的招投标方式，当前普遍采取的法律框架是借助现有的招标投标法，但实际操作过程中，招投标会产生很多负面效果，并不能有效解决PPP的引入方式。
邓峰说：“2016年在PPP的热潮中，有很多问题没有正确对待，不过未来还是值得期待和改进。”